【摘要】2008年起，在临储政策作用下，我国玉米稳定增产，种粮农民收入稳步提高。但随着国内外市场形势变化，收购价格背离供求关系的问题逐步显现，导致政策性库存积压、“国粮入库、洋粮入市”、下游行业经营困难等矛盾不断加剧。
为此，中央决定从2016年起，按照市场定价、价补分离的原则，将玉米临储政策调整为“市场化收购加补贴”新机制，即玉米价格由市场形成，同时给予农民补贴，保障种粮农民收益。各部门加强统筹协调，从种植结构调整、建立生产者补贴制度、完善收购贷款信用保证基金政策、加强运力对接等方面综合施策，做好市场化条件下的玉米收购工作，鼓励各类主体积极入市，强化形势研判和市场监测，确保“有人收粮”“有仓收粮”“有钱收粮”“有车运粮”。三年来，玉米种植结构不断调整优化，产需关系显著改善，库存水平趋于合理，实现了价格形成机制重大转变，促进了产业健康发展和竞争力提升。
玉米收储制度改革取得显著成效，积累了宝贵经验。一是坚决确保国家粮食安全，着力防范化解粮食领域重大风险。二是坚持市场化改革取向，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。三是切实保护种粮农民合理利益，严守不发生大面积坏粮和不出现大范围“卖粮难”的底线。四是改进和完善宏观调控方式，加强预调微调和预期管理。五是加强顶层设计，强化各部门协作。六是压实地方责任，充分发挥地方的积极性、主动性和创造性。
【关键词】国家粮食安全 收储制度改革 市场化
一、背景情况
粮食安全是关系国民经济发展、社会稳定和国家自立的重大全局性战略性问题。习近平总书记指出：“我国有十三亿人口，如果粮食出了问题谁也救不了我们，只有把饭碗牢牢端在自己手中才能保持社会大局稳定。”当前，我国粮食安全形势总体是好的，粮食连年丰收，消费持续增长，供需基本平衡，市场总体稳定。但从长远看，由于粮食消费需求将继续保持刚性增长，而水土资源紧张等因素对粮食生产的约束日益突出，我国粮食供需将长期保持紧平衡的态势，保障国家粮食安全面临挑战。
确保国家粮食安全，必须在稳定发展粮食生产的同时，着力防止粮食丰收后出现粮价过度下跌，保护和调动好广大农民种粮积极性。2004年以来，为保护种粮农民利益，在全面放开粮食收购市场的同时，在主产区对稻谷和小麦实行最低收购价政策。2007年底玉米集中上市后，国家在东北主产区出台临储政策，按照公布的临储价格，在新玉米收购旺季面向农民敞开收购。最低收购价和临储政策有效调动了农民种粮积极性，促进了粮食连年增产，为保障国家粮食安全奠定了坚实基础，为稳增长、调结构、促改革、防风险、惠民生提供了重要支撑。但从2013年开始，玉米市场矛盾逐渐凸显，供需严重失衡，收储和进口压力剧增，加工企业经营困难。2015年玉米临储价格较2014年有所下调，但矛盾问题并未得到根本解决。
1.玉米临储价格不断提高，促进产量持续增加，导致供需逐渐失衡。2007—2015年，玉米临储价格从每斤0.7元上调至每斤1元（2014年最高，为每斤1.12元），种植收益的增加刺激了农民种植意愿，种植面积不断扩大，产量连年增加。2011年玉米产量超过稻谷，成为第一大粮食品种。2012年开始，玉米种植收益明显高于大豆，导致许多传统大豆产区改种玉米，部分高产但品质较差的玉米品种在积温低、生长期短的第四、第五积温带大面积种植。2015年玉米产量5300亿斤，为历史最高水平，较2004年增产超过1倍，在主要粮食品种中增产幅度最大。相比之下，2015年大豆产量为247亿斤，较2004年减少1/3。
2.玉米临储库存大幅增加，财政负担加重，收储仓容持续紧张。2012年开始，临储库存快速增加。与此相对，企业商品库存和农户存粮量均明显减少。在临储政策末期的2015年，加工转化企业玉米周转库存明显低于常年水平，华北企业普遍仅保留满足2周左右加工需求的玉米，主要原因是玉米临储价格成为市场最高价，市场价格没有上涨预期，传统的季节性上涨规律被打破，存粮无利可图。随着国家政策性玉米收购和库存量持续增加，利息和保管费支出激增，财政负担不断加重。同时，东北地区仓容紧张，大量玉米储存在千吨囤、露天垛等简易储粮设施中，安全储粮和安全生产压力巨大。
3.国内外价差扩大，高粱、大麦等玉米替代品进口大幅增加，加剧国内供求矛盾。受全球经济增长低迷、能源价格持续走低、粮食需求增速放缓、粮食播种面积和产量持续攀升等因素影响，2013年开始，国际粮食价格从历史高位大幅下跌，其中玉米价格跌幅超过50%，而国内粮价在最低收购价和临储政策支撑下保持在相对高位。玉米受配额管理限制，进口量增加有限，但非配额管理的高粱、大麦等玉米替代品进口大幅增加，大量挤占国产玉米市场，导致“国粮入库、洋粮入市”。2013—2016年，高粱、大麦、玉米酒糟分别年均进口121亿斤、117亿斤和97亿斤，是此前正常年份的70倍、2倍和2倍。
4.玉米价格上涨增加生产成本，玉米加工企业经营困难，东北地区尤为严重。玉米临储价格上涨，国内玉米价格保持在较高水平，加工企业原料成本居高不下，而玉米加工产品存在较多替代品，企业难以有效向下游“转嫁”成本，加上国际市场玉米及下游产品价格处于较低水平，出口渠道也不顺畅，深加工企业收缩严重，全行业处于亏损边缘。河南某大型燃料乙醇生产企业反映，国内玉米价格处于高位，产品价格受国际原油价格下跌拖累走低，企业陷入亏损困局。东北地区距离产品销区较远，运输成本较高，企业经营更加困难。在临储政策末期的2015年，东北多家大型民营玉米深加工企业生产经营出现问题，部分企业亏损、停产甚至破产重组，部分央企也仅维持最低开工率。某大型央企吉林工厂人员称，玉米价格过高，加工每吨玉米亏损100元以上，企业只能暂时停产。
二、主要做法
2012年以前，临储价格大致贴近市场，购销较为顺畅，临储玉米库存基本保持在合理水平，企业经营状况良好，产业发展较快。随着2013年国际粮食市场供求和价格形势发生变化，玉米临储政策已不再适应形势发展，矛盾和问题逐步凸显。主要是由于政策担负了多重目标，既要解决农民“卖粮难”问题，又要保障农民受益、保护种粮积极性，导致政策缺乏弹性限制了市场机制发挥作用。
（一）解决方案
2014年6月，国务院第52次常务会议确定了改革完善粮食等农产品价格和市场调控机制的基本思路，要求进一步转变市场调控方式，逐步分离价格调控政策的“保收入”功能，让价格更多发挥调节市场供求的作用，同时加大补贴力度，保证农民收益稳定。2016年中央一号文件即《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》明确提出，“按照市场定价、价补分离的原则，积极稳妥推进玉米收储制度改革，在使玉米价格反映市场供求关系的同时，综合考虑农民合理收益、财政承受能力、产业链协调发展等因素，建立玉米生产者补贴制度”。2016年《政府工作报告》提出，“按照‘市场定价、价补分离’原则，积极稳妥推进玉米收储制度改革，保障农民合理收益”。
按照党中央、国务院有关深入推进农业供给侧结构性改革有关部署和改革农产品价格形成机制、完善粮食等重要农产品收储制度的精神，国家有关部门将玉米临储政策调整为“市场化收购加补贴”新机制，即按照“确保产能、优化结构，价补分离、稳定收益，扩大消费、搞活流通，控制进口、消化库存”的思路推进改革，改变原来单一的临储政策，实现价补分离，推进建立价格主要由市场形成的机制。当市场价格下跌较多时，适当予以政策干预，防止价格过度下跌和出现农民“卖粮难”。建立玉米生产者补贴制度，综合考虑粮食生产成本、市场价格、国家财力等因素合理确定补贴水平，对东北地区玉米生产者给予补贴。中央财政将补贴资金拨付至省级财政，由相关省（自治区）自主安排，制订补贴实施方案，确定具体补贴标准、补贴对象、补贴依据等，并妥善落实补贴政策，及时兑付补贴资金。
（二）实施过程
在党中央、国务院的正确领导下，各有关部门和地方把玉米收储制度改革作为推进农业供给侧结构性改革的重大举措，作为做好“三农”工作的一项重要任务，以高度的责任感和使命感，勇于担当，攻坚克难，以钉钉子精神狠抓落实，圆满完成了玉米收储制度改革任务。
1.加强部门统筹协调，凝聚改革合力。2016年初，国务院明确在东北三省一区将玉米临储政策调整为市场化收购加补贴新机制，并多次召开专题会议研究指导玉米收储制度改革和市场化收购相关工作，对玉米收购、补贴安排、信贷支持、运力协调和库存消化等重点方面和关键环节进行安排。
按照国务院部署，国家发改委牵头建立了由财政部、农业部、国家粮食和储备局、中储粮等20个部门和单位组成的玉米收储制度改革和收购工作协调机制，研究会商购销形势，落实完善相关政策，协调解决突出矛盾，加强市场预期引导，及时上报改革进展情况和措施建议。国家发改委统筹协调推进改革和收购工作；财政部及时下拨生产者补贴资金，鼓励玉米深加工、饲料企业积极入市收购，出台玉米深加工产品出口退税政策；农业部引导“镰刀弯”等非优势产区调减玉米种植面积；农业发展银行牵头建立玉米收购贷款信用保证基金制度，保障市场化收购资金供应；铁路总公司采取非常规措施全力保障东北玉米铁路外运，并坚持运费不上涨；交通运输部门加强公路通行保障和港口玉米外运调度；中储粮、中粮等央企始终在市、均衡收购。
2.抓住重点任务环节，完善配套措施。玉米具有一季收获、全年消费的特点，即使在供求基本平衡的情况下，新玉米收获后集中上市期间也可能出现市场预期不稳和局部卖难问题，特别是东北地区玉米产量大、本地消化能力较弱、外运压力大。国家粮食和储备局以做好市场化条件下的玉米收购工作为重点，结合供求形势、区域特色、国际市场等因素，采取针对性措施，稳定市场预期，引导多元市场主体积极入市收购，牢牢守住不发生大面积“卖粮难”的底线。一是深入开展玉米收购督导调研。及早安排部署玉米等秋粮收购工作，在收购旺季多次派出工作组实地查看督导收购，开展驻点调研，针对发现的问题，及时研究提出切实可行的措施建议。二是鼓励引导多元主体积极入市。指导央企和大型骨干企业合理把握时机、节奏和价格，主动入市，发挥好引领带动和稳定市场的作用。2016年9月，在各市场主体仍在等待观望之时，中粮集团下属深加工企业率先启动收购，向市场传导了有利信号，各类市场主体随后跟进，购销市场十分活跃。三是强化市场监测和形势分析研判。自2016年10月下旬起启动东北玉米收购进度日报制度，在3天之内建立起覆盖184个县、791个监测点的网上直报体系，密切跟踪收购进展和价格走势，在长达半年的时间内坚持每日一报。在政府网站及时发布收购、价格等信息，积极引导市场预期。四是做好东北玉米外运保障。与铁路总公司会商，建立粮食铁路运输需求与运力供给对接工作机制，指导地方加强运力协调，向铁路部门提供准确的运输需求，当年铁路外运量同比增长7倍以上。五是加强收购市场监督检查。强化监管措施，落实监管责任，确保政策实施达到预期效果。指导各地严厉查处“打白条”“克扣斤两”等各类坑农害农和破坏市场秩序的行为，依法维护正常的粮食收购市场秩序。
与此同时，落实相关配套措施，打好政策“组合拳”。一是加快消化不合理玉米库存。按照有利于种植结构调整、有利于引导市场预期、有利于抑制玉米及替代品进口的原则，科学确定销售底价，合理把握销售节奏，既加快超期储存玉米消化，又兼顾市场对高品质玉米的需求，切实做好销售工作。对库存中品质较差和超期储存的粮食定向销售给深加工和燃料乙醇企业。二是推进玉米种植结构调整。统筹制定玉米、大豆两项生产者补贴政策，适当调减非优势区玉米种植，在不适宜玉米种植的地区引导大豆替代玉米种植。督促地方政府加强对农民的指导和服务，组织引导农民加大玉米和大豆轮作力度，逐步扩大“粮改饲”“米改豆”试点范围，构建合理轮作体系。三是做好政策宣传。加强政策宣传解读，让地方、企业、农民更好了解、消化和认可相关政策，避免种粮农民在不清楚政策全貌的情况下无序售粮，同时消除地方盼望“托底收购”的心态和收粮企业的观望心理。会同有关部门召开玉米收储制度改革新闻通气会，组织专家进行政策解读。组织新华社、人民日报、中央电视台等近10家主流媒体记者赴一线实地采访，发布报道80余篇。
3.地方政府强化政策落地，落实改革举措。东北三省一区党委、政府坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，按照粮食安全省长责任制要求，建立了行政一把手负总责、分管领导直接抓、有关部门协调配合的工作机制，形成省、市、县、乡、村五级联动的工作格局。主要做了几方面工作：一是广泛运用电视电台、报纸网络等多种媒体开展政策宣传，组织干部进村入户进行宣讲，为改革营造良好的舆论环境。二是结合本地实际出台生产者补贴实施办法，及时将资金兑付到户。三是引导地方国有粮食企业收购玉米，鼓励深加工和饲料企业积极入市。四是举办交易会、洽谈会搭建产销合作平台，拓宽农民售粮渠道。黑龙江在2016年8月和9月分别召开了“玉米商务洽谈会”和“金秋粮食交易会”，加强产销衔接和促进外运外销，签订了意向性购销协议500多亿斤。五是积极建立和完善玉米收购贷款信用保证基金，协调各类金融机构支持企业入市收购，加大对收粮企业的资金支持。六是建立粮食和交通部门对接机制，加强玉米运输需求和运力供给衔接，出台玉米公路运输绿色通道或快速通行专用通道政策，确保东北玉米顺畅外运。七是加强对农民售粮和科学储粮的指导，防止因储存不当和出售不及时出现坏粮问题。不少地方还结合自身实际，创新采取了一些针对性强、实效性好的措施和做法，切实做到了“有人收粮、有钱收粮、有仓收粮、有车运粮”，使改革得到了广大农民和相关企业的认同和支持。
（三）实际成效
在各方面的共同努力下，玉米收储制度改革取得显著成效，实现了玉米价格形成机制的重大转变，推动了农业种植结构调整优化，促进了玉米加工业健康发展和竞争力提升。
1.激活了市场。一是实现了从国家临储收购唱“独角戏”到多元市场主体收购“大合唱”的转变。玉米价格回归市场，合理的地区差价、品质差价、季节差价逐步形成。东北产区玉米价格从改革前的每斤1元左右下降到2016—2017年的0.7元左右，加工企业原料成本大幅降低。加工企业和贸易企业入市积极，成为农民售粮的主渠道，形成了多元市场主体共同入市收购的新格局，东北玉米从原先“趴在库房等”转为“顺着产业流”。二是实现了收购资金从“来源单一”到“渠道多元”的转变。农业发展银行继续发挥信贷主渠道作用，玉米收购贷款信用保证基金发挥作用，各类商业银行、农村信用社、邮储银行、村镇银行等金融机构也积极支持玉米收购，企业还多渠道自筹收购资金。
2.搞活了产业链。一方面，玉米加工企业经营效益明显改善。东北深加工企业入市收购和生产积极性显著提高，绝大多数企业满负荷生产，产品竞争力提升，出口扩大，营业收入和利润大幅增加。2017年在东北调研时，吉林某大型玉米深加工企业负责人称，目前产业链条理顺，产品销量增加，还恢复了出口，加工效益较前几年大大改善，当年盈利有望超过之前五年的总和。另一方面，产业综合经济效益开始显现。改革后，东北地区玉米相关产业发展优势显现，当地加工企业大力扩建产能，还吸引了一批深加工和饲料企业到东北投资建厂，粮食产业经济迅速壮大，促进粮食主产区一二三产业融合发展，增强了东北地区经济活力，农业增效和农民增收更可持续。据统计，东北地区玉米深加工产能从改革前的1361亿斤增加至2018年的1975亿斤，增幅接近50%。
3.增强了农业竞争力。一是推动了农业结构调整优化。据统计，2016年东北地区玉米种植面积下降3000万亩左右，主要是第四、第五
积温带等非优势产区调减，大豆种植面积增加1000万亩左右。地方政府还因地制宜发展花生、春小麦以及其他高价值农作物等各类特色农产品种植。改革增强了农民围绕市场需求发展生产的意识和能力，此前产量高但质量较差的玉米品种面积减少，优质专用品种面积增加。农民合作社等新型农业经营主体主动对接市场，经营意识明显提高。二是玉米替代品进口减少。随着国内玉米价格逐步与国际市场衔接，国产玉米竞争力提升，玉米及高粱、大麦、玉米酒糟等替代品进口量明显下降，为国产玉米消费腾出了空间。据统计，2017年玉米及替代品进口量508亿斤，较改革前下降50%。
4.保障了农民合理收益。一方面，守住了不出现“卖粮难”的底线。组织央企始终在市收购，还通过建立收购贷款信用保证基金等多方面措施，鼓励引导企业积极参与收购，保障市场化购销平稳运行，较好满足了农民售粮需要，没有出现农民“卖粮难”现象。另一方面，守住了保障种粮合理收益的底线。针对玉米市场价格回落影响农民收入的情况，及时足额发放生产者补贴。粮食部门还加强产后服务中心建设，提升为农民服务水平，创新开展了代清理、代干燥、代储存、代加工、代销售等方式，切实解决粮食晾晒难、储存难、保质难、销售难等实际问题，最大限度帮助农民减损增收。
此外，通过深入推进玉米收储制度改革，引导玉米直接进入贸易和加工转化环节，企业商业库存明显增加；同时加大去库存力度，临储玉米库存大幅下降，财政利息和保管费支出压力明显缓解，仓容和安全储粮压力也大幅减轻。
三、经验启示
习近平总书记在党的十九大报告中强调，要确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。李克强总理要求加快推进收储制度改革。玉米收储制度改革是推进农业供给侧结构性改革的重大举措，为完善粮食收储制度、推进农业供给侧结构性改革积累了宝贵经验。
1.坚决确保国家粮食安全，着力防范化解粮食领域重大风险。习近平总书记2013年在中央经济工作会议上的讲话中指出：“我国是个人口众多的大国，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事。”“必须实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。要依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全。”玉米是我国第一大粮食品种，产量高、链条长，供需形势的变化对生产、流通、消费等环节的影响大。玉米收储制度坚持以确保粮食安全为前提，通过改革，着力消除风险隐患，促进了农业种植结构调整，增加了优质品种供给，玉米及其替代品进口明显减少。
2.坚持市场化改革取向，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。党的十九大报告明确提出：“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”的总体要求。玉米收储制度改革着力建立玉米市场化运行新机制，推进市场形成价格，同时提高对价格波动的容忍度，保持政策定力，减少政府对价格的直接干预，为市场化购销创造良好环境。
3.坚守底线思维，切实保护种粮农民合理利益。习近平总书记指出：“稳定发展粮食生产，一定要让农民种粮有利可图、让主产区抓粮有积极性。这方面，既要发挥市场机制作用，也要加强政府支持保护。”玉米收储制度改革的重点内容之一就是建立玉米生产者补贴制度，综合考虑粮食生产成本、市场价格、国家财力等因素合理确定补贴水平，通过直接补贴方式保障农民合理种粮收益，妥善落实补贴政策，及时兑付补贴资金。此外，加强收购市场监管，积极引导多元主体入市，提升为农服务水平，严防各类坑农害农行为，严守不发生大面积坏粮和不出现大范围“卖粮难”的底线。
4.改进和完善宏观调控方式，加强预期管理。党的十九大报告明确提出：“创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制。”玉米收储制度改革过程中，各地有关部门单位注重统筹财税政策、农业规划、区域政策等，努力推进建立由价格干预型向供求调节型转变的新型市场调控体系。同时，着重提高政策透明度，加强市场监测和分析研判，针对苗头性、倾向性、潜在性问题，注重预调微调，合理引导预期，稳定市场信心，增强调控的前瞻性、精准性和实效性。
5.加强顶层设计，强化各部门协作，统筹全产业链综合施策。实践表明，改革必须加强顶层设计和整体谋划，把握大局、审时度势、统筹兼顾、科学实施，加强关联性、系统性、可行性研究，寻求总体和全面的解决方案，努力做到全局和局部相配套。改革过程中，党中央、国务院作出周密部署，各有关部门协调一致，共同研究会商形势，始终坚持全国一盘棋，对玉米生产、收购、加工、进出口等各环节打出政策“组合拳”，确保改革取得预期成效。
6.压实地方责任，发挥地方的积极性、主动性和创造性。粮食安全省长责任制从粮食生产、流通、消费等各环节，明确了省级人民政府在维护国家粮食安全中的事权与责任。在玉米收储制度改革过程中，有关部门始终注重压实地方政府责任，要求各地在当地政府统一领导下建立多部门联席会议制度，及时会商解决市场化收购过程中出现的新问题，落实中央各项政策措施，协调解决收购工作中的突出矛盾。
同时，充分考虑地方实际，强化对地方的政策支持，给予地方政府必要的灵活性和自主性，发挥其身处一线的优势，确保改革落实落细。
【思考题】
1.临储政策为什么难以为继？
2.“市场化收购加补贴”机制有哪些优越性？
